Transparenz schützt vor Amtsmissbrauch
Von Sabine Philipp
Dass in der Verwaltung nicht immer alles mit rechten Dingen zugeht, halten deutsche Stammtische für eine ausgemachte Sache – keineswegs ganz zu Unrecht. Den Argwohn bestätigte zuletzt die PwC-Studie „Kriminalität im öffentlichen Sektor 2010. Auf der Spur von Korruption & Co“. Sie stellt fest, dass 29 % der Behörden zwischen 2008 und 2010 nachweislich von mindestens einer strafbaren Handlung betroffen waren.
Befragt wurden dabei 500 Teilnehmer aus Bundes-, Landes und Kommunalverwaltungen, die im Bereich Kriminalprävention und -aufklärung tätig sind. 44 % davon berichteten von konkreten Verdachtsfällen, über ein Viertel vermutete mindestens einen Fall von Vorteilsannahme, 14 % einen Fall von Bestechlichkeit. Dazu erklärten 21 %, dass sich die Mitarbeiter gelegentlich und häufiger Bestechungsversuchen von Bürgern ausgesetzt finden. Im Zusammenhang mit Genehmigungs- und öffentlichen Vergabeverfahren hätten 6 % bzw. 9 % der befragten Behördenvertreter derartige Versuche durch Unternehmen (sehr) häufig beobachtet. Außerdem geht es um Vermögensdelikte, Urkundenfälschungen, um wettbewerbswidrige Absprachen und um Subventionsbetrug.
Immer dieselben alten Kontakte
Der Gesamtschaden für die öffentliche Verwaltung liegt laut Schätzungen der Autoren deutlich über 2 Mrd. Euro pro Jahr – dabei berücksichtigen sie die sehr hohe Dunkelziffer bei Wirtschaftsdelikten. Das ist im Vergleich zur freien Wirtschaft zwar geradezu lächerlich wenig, aber in jedem Fall viel zu viel, namentlich dort, wo einzelne Fälle gleich mit mehreren Millionen zu Buche schlagen. Hinzu kommt die berechtigte Empörung der Bürger, die von den Medien oft als Hebel genutzt wird, um Druck auf die Ämter auszuüben.
Es geht also nicht nur um Geld – die demokratische Willensbildung und ihre Umsetzung wird oft auf längere Zeit empfindlich geschädigt. Die Mehrzahl der Fälle sind leider Personalien auf kommunaler Ebene. „Die Kommunalverwaltungen leiden unter der höchsten Kriminalitätsbelastung: Zwischen 2008 und 2010 wurde jede Dritte geschädigt, während es unter den Bundes- und Landesverwaltungen nur etwa jede Fünfte war“, erklärt Co-Autor Steffen Salvenmoser. Dies erklärt sich der PwC-Partner durch den meist engeren, persönlichen Kontakt zwischen Behördenvertretern, Bürgern und Unternehmen sowie durch die schlechtere Ausstattung der Kommunen.
Steffen Salvenmoser war zwei Jahre als Richter und mehr als sechs Jahre als Staatsanwalt für Wirtschaftsstrafsachen in Deutschland tätig, bevor er zur Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft PwC in Frankfurt stieß, wo er Partner im Bereich Forensic Services ist. Er ist Certified Fraud Examiner (CFE) und als Rechtsanwalt zugelassen. Außerdem ist er Fachautor und referiert regelmäßig zu den verschiedensten Aspekten der Wirtschaftskriminalität. Er hat einen Lehrauftrag an der Universität Osnabrück im Aufbaustudiengang Wirtschaftskriminalität und einen weiteren Lehrauftrag an der Steinbeis Hochschule Berlin (SHB). Salvenmoser ist Mitglied des Hochschulrates der Hochschule für angewandte Wissenschaften Aschaffenburg.
Generell ist Optimierungspotenzial vorhanden. Denn während der PwC-Studie zufolge das Vier-Augen-Prinzip (99 %) mittlerweile eine Selbstverständlichkeit ist, gibt es Lücken bei den internen Richtlinien zur Korruptionsbekämpfung (gesamt: 80 %, Kommunen: 76 %), bei den Aus- und Fortbildungsmaßnahmen zur Korruptionsprävention (gesamt: 77 %, Kommunen: 74 %), der Bestellung eines Korruptionsbeauftragten (gesamt: 56 %, Kommunen: 48 %) sowie der Definition von korruptionsgefährdeten Arbeitsgebieten (gesamt: 62 %, Kommunen: 54 %) und ebendort bei der Personalrotation (gesamt: 29 %, Kommunen: 25 %).
Schwarze Listen und Meldestellen
Bewährte Mittel im Kampf gegen Kriminalität sind auch Korruptionsregister und Melde- und Informationsstellen für Vergabesperren. „In ihnen werden Unternehmen erfasst, bei denen es nachweisbar bei Aufträgen der öffentlichen Hand zu Unregelmäßigkeiten gekommen ist,“ erklärt Salvenmoser. Jede Behörde des jeweiligen Bundeslands könne dann auf das jeweilige Register zugreifen – allerdings gibt es sie eben nicht in allen Ländern.
Auch Hinweisgebersysteme wie Hotlines, webbasierte Systeme oder Ombudsmänner hält Salvenmoser für sehr nützliche Mittel. Denn in über zwei Drittel der Fälle sei die Initialzündung weiterer Ermittlungen von internen oder externen Hinweisen ausgegangen. Solche Hinweisgebersysteme sind jedoch nicht sehr verbreitet (gesamt: 28 %, Kommunen: 23 %) und leiden unter dem Ruf von Spitzelbriefkästen. Kommunen, die über kein Hinweissystem verfügen, empfiehlt der Jurist die Polizei als ersten Ansprechpartner.
Mit analytischen Alarmsystemen
Solche Kontrollmechanismen sollten freilich möglichst nicht isoliert zur Anwendung kommen, sondern im besten Fall ineinandergreifen. „Natürlich ist es schwer zu kontrollieren, ob ein Beamter höherwertige Geschenke als erlaubt angenommen hat,“ sagt Steffen Salvenmoser. „Aber beim Vier-Augen-Prinzip lässt sich beispielsweise nachsehen, ob tatsächlich zwei Personen unterschrieben haben.“ Salvenmoser rät dazu, nachzuprüfen, ob die zweite Person den Inhalt auch verstanden hat. Denn oft werde dem Kollegen blind vertraut.
Daneben setzt PwC auf analytische Prüfungen durch Expertensysteme. „Wir verwenden eine Software, die Daten aus den Systemen wie z.B. der Buchhaltung extrahiert und sie nach vorher festgelegten Kriterien analysiert. Wenn das System bei einem bestimmten Indikator eine Auffälligkeit zeigt, wird der Vorgang näher untersucht,“ erklärt der Fachmann. Eine solche Auffälligkeit könnte die häufige Beauftragung eines Unternehmens in kurzen Zeitabständen sein – das könnte auf einen Umgehungstatbestand hinweisen: „Ein Mitarbeiter kann bis zu einer Umgehungsgrenze von 10.000 Euro selbst entscheiden,“ erläutert Salvenmoser. „Für Aufträge, die darüber hinausgehen, benötigt er eine zweite Unterschrift. Um diese zu umgehen, splittet er eine Rechnung von 18.000 Euro in zwei Rechnungen à 9000 Euro.“
Fazit: Abschreckung in der Wertekultur
Um solche Straftaten bereits im Vorfeld zu vermeiden, spricht sich der Certified Fraud Examiner für eine Unternehmenskultur aus, die sie offen thematisiert und ächtet: „Einerseits steigt das individuelle Entdeckungsrisiko. In der Regel schreckt dies stärker ab als strenge Strafen. Andererseits werden die Mitarbeiter dafür sensibilisiert, dass ein solches Verhalten nicht in Ordnung ist. Und nach unserer Erfahrung sind moralische Skrupel der effektivste Schutz.“
Nützliche Links
Die PwC-Studie (Steffen Salvenmoser et al.: Kriminalität im öffentlichen Sektor 2010. Auf der Spur von Korruption & Co. Frankfurt am Main: PwC, Martin-Luther-Universität Wittenberg-Halle an der Saale 2010) kann man bei PwC kostenfrei bestellen.
