Breitbandförderung

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Nachhaltiger Ausbau braucht neue Förderprinzipien

Von Dr. rer. nat. Jürgen Kaack, STZ-Consulting Group

Die Möglichkeit der finanziellen Förderung hat vielen Kommunen in den letzten Jahren geholfen, trotz knapper Haushalte einen Breitbandausbau umzusetzen. Trotzdem hinterlassen die verschiedenen Förderprogramme einen wenig positiven Eindruck. Die Gründe sind mannigfaltig und je nach regionalen Gegebenheiten unterschiedlich. Wie bei anderen Förderprogrammen konnte man den Eindruck gewinnen, dass Angebote mit Deckungslücke eher etwas teurer kalkuliert werden als ohne eine Förderunterstützung. Eine richtige Kostentransparenz ist eigentlich nie gegeben und die vorgelegten Finanzkennzahlen können kaum verifiziert werden.

Kritikpunkte am bisherigen Beihilferecht

Neben dieser allgemeinen Problematik gibt es spezifische Kritikpunkte, die nicht unbedingt auf die Fördergeber in den Bundesländern zielen, sondern eine Folge von EU-Vorgaben sind, z.B. aus dem Beihilferecht. Trotzdem können sie Auswirkungen auf ein konkretes Ausbauvorhaben haben.

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Die STZ-Consulting Group ist eine Unternehmens­beratung, die Unternehmen und Kommunen bei der Bewältigung von Veränderungs­prozessen unterstützt, von der Entwicklung trag­fähiger Konzepte bis zur Um­setzung. Die Partner der STZ-Consulting Group haben lang­jährige Erfah­rungen aus eigener operativer Führungs­tätigkeit in Unter­nehmen, aus der Gründung und dem Aufbau von Unter­nehmen sowie in der Beratung. Ein Branchen­schwerpunkt liegt in der Tele­kommunikation.

Dr. Jürgen Kaack – STZ-Consulting Group, Kolibristr. 37, 50374 Erftstadt, Tel. 02235-988776, info@stz-consulting.de, www.stz-consulting.de.

Deckungslücke: billig statt nachhaltig

Die Förderprogramme aus den EU-Gemeinschaftsaufgaben zur Sicherstellung der Grundversorgung geben für den Vergleich mehrerer Angebote Kriterien und ihre Wichtung vor, die nur bedingt Interpretationsspielraum einräumen. Die größte Bedeutung hat die Höhe der Deckungslücke mit einer Wichtung von 45 %.

Zwar soll der Fokus richtigerweise auf der Auswahl des wirtschaftlichsten Angebotes liegen. Da aber die Minimalanforderungen an die Grundversorgung niedrig sind, erhält die Deckungslücke eine dominante Bedeutung. Nachhaltige Lösungen können höhere Investitionen bedingen, z.B. wenn Tiefbauarbeiten zur Verlegung von Glasfasertrassen erforderlich sind. Eine andere Möglichkeit zur Senkung der Deckungslücke sind vergleichsweise hohe monatliche Kosten für die Kunden. Solche Lösungen finden dann eine geringere Akzeptanz und ermöglichen auch nicht die gewünschten Nutzungsergebnisse.

Im Einzelfall kann die überhöhte Gewichtung der Deckungslücke bedeuten, dass ein Ausbauangebot ohne Deckungslücke einem nachhaltigen Ausbau unter Verlegung von neuen Infrastrukturen vorgezogen werden muss, selbst wenn Performance-Werte, geringe Ausbaumöglichkeiten und schlechte Kundenkonditionen eindeutig dagegen sprechen.

Dies spricht nicht gegen alternative Technologien, die im Technologiemix weiterhin ihre Berechtigung haben, wenn niedrige Kundenpotenziale, lange Anlauflängen, schwierige Topografie oder niedrige Besiedlungsdichte einen leitungsgebundenen Ausbau unwirtschaftlich machen bzw. Deckungslücken unverhältnismäßig hoch ausfallen lassen. Diese Technologien kämen aber auch zum Zug, wenn die generellen Auswahlkriterien eine höhere Wichtung der Nachhaltigkeit vorsehen.

Thema: Breitbandausbau
Dr. Jürgen Kaack hat eine Reihe gelungener Projekte als Berater begleitet. Etliche aus der Region Nordrhein-Westfalen stellt er als Best-Practice-Beispiele vor: Arnsberg, Ennepetal, Erftstadt, Erkelenz und Wegberg sowie die Lage im gesamten Kreis Heinsberg, ferner Geilenkirchen, Haltern am See, Kaarst, Nettetal und Rheurdt. Außerdem berichtet er von der T-City Friedrichshafen, skizziert das Vorgehen beim Aufbau von Glasfasernetzen, erläutert die möglichen Geschäftsmodelle im kommunalen Breitbandausbau sowie die Optionen der NGA-Rahmenregelung und setzt auseinander, wo Vectoring seine Haken hat. Nicht zuletzt skizziert er die Prinzipien einer Breitbandstrategie NRW und macht handfeste Vorschläge für eine umfassende Breitbandstrategie.

Die Förderkulissen sind ungerecht

Für die Erlangung von Fördermitteln müssen Kommunen eine Reihe von Voraussetzungen erfüllen. Eine davon ist, dass das betreffende Gebiet in einer vorgegebenen Förderkulisse liegt – das ist durch die Kommune gar nicht beeinflussbar. Ballungsgebiete und ihre Randbereiche sind regelmäßig von einer Förderung ausgenommen. Dabei ist die Versorgung in diesen Regionen zum Teil ebenso schlecht wie in rein ländlichen Gebieten und auch die Besiedlungsstrukturen unterscheiden sich nicht grundsätzlich. Für den Nutzer ist es natürlich unerheblich, ob er mit DSL-light am Rande eines Ballungsgebietes kein Internet nutzen kann oder in ländlicher Umgebung. Sich regelmäßig ins Internet-Café der Innenstadt zu setzen, stellt für beide Nutzer keine Lösung dar.

In Hessen erkannte man dieses Problem frühzeitig und die Landesregierung weitete mithilfe einer generell abstrakten Notifizierung bei der EU die Fördermöglichkeit auf alle Gebiete aus, die die sonstigen Voraussetzungen an die Unterversorgung erfüllen.

In Nordrhein-Westfalen konnten dagegen z.B. die Städte Kaarst und Solingen keine Fördermittel nutzen; zwar waren signifikante Teile des Stadtgebiets unterversorgt und die Siedlungsstruktur ist durchaus ländlich geprägt, aber sie liegen eben nicht in der Förderkulisse. Kaarst finanzierte die Deckungslücke schließlich vollständig aus Haushaltsmitteln. Solingen musste warten, bis die Planung der Telekom einen Vectoring-Ausbau für große Teile der Stadt ohne Zuwendungen ermöglichte. In Hessen wiederum lag etwa Bad Homburg zunächst ebenfalls nicht in der Förderkulisse. Nach der Notifizierung konnte der unterversorgte Stadtteil Ober-Erlenbach dann aber erfolgreich und unter Nutzung von Fördermitteln ausgebaut werden.

Da Gewerbegebiete in vielen Fällen am Rande der Siedlungskerne liegen, sind die Anlaufwege oft lang und daher die Internet-Geschwindigkeit gering. Eine Förderung für Gewerbegebiete (durch RWP oder GRW-Programm) ist ebenfalls von der Lage in einer Förderkulisse abhängig. Nicht wenige Kommunen mussten notgedrungen den Ausbau ihrer Gewerbegebiete aus Haushaltsmitteln bestreiten – ohne Fördermittel.

Unrealistische Unterversorgungsgrenzen

Ein Förderprogramm, das in einem dynamischen Markt mit jährlichen Wachstumsraten von ca. 20 % die Unterversorgung durch Grenzwerte beim Datenvolumen definiert, ist schon bei der Verabschiedung des Grenzwerts tendenziell veraltet. Die Unterversorgungsgrenze von 2 MBit/s war vor sechs Jahren gerade noch passend – heute ist sie es sicher nicht mehr. Aber auch eine derzeit diskutierte Erhöhung von 2 auf 6 MBit/s löst das grundlegende Problem nicht.

Hinzu kommt, dass die Grenzwerte fast automatisch Unzufriedenheit schaffen und die nicht ausgebauten Nachbarortsteile sich ungerecht behandelt fühlen: Wenn es gelingt, in einem unterversorgten Gebiet einen Ausbau mit Werten oberhalb von 50 MBit/s umzusetzen, verbleiben häufig benachbarte Gebiete mit 3 MBit/s (bzw. in Zukunft 7 MBit/s), die fast genauso schlecht versorgt sind. Die Internet-Nutzung mit einem 3-MBit/s-Anschluss ist letztlich ebenso wenig effizient wie mit einem 2-MBit/s-Anschluss. Nur gibt es für den Ausbau in diesen Gebieten eben keine Fördermittel aus den EU-Gemeinschaftsaufgaben.

Bis zur Verabschiedung der (Stand Juli 2014) noch zu notifizierenden NGA-Rahmenregelung gibt es in diesen Fällen nicht einmal eine rechtliche Grundlage für Kommunen, unter Einsatz von Haushaltsmitteln eine Deckungslücke durch Zuwendung an einen Netzbetreiber auszugleichen. Erst auf der Grundlage der NGA-Rahmenregelung werden Gebiete mit weniger als 30 MBit/s „weiße“ NGA-Flecken und Kommunen dürfen unter Einsatz eigener Mittel tätig werden und Zuwendungen an Netzbetreiber als Beihilfen gewähren.

Einige Bundesländer wie Hessen und Bayern haben im Rahmen von Notifizierungsverfahren Förderprogramme für den Ausbau mit NGA-Lösungen eingeführt, sofern die derzeitige Versorgung unter der NGA-Grenze von 30 MBit/s liegt. Andere Bundesländer, wie z.B. Nordrhein-Westfalen lassen die Kommunen mit diesem Problem bislang alleine.

Tatsache bleibt: Mit Grenzwerten für die Versorgung bleibt die Förderung eine eher punktuell als flächig wirkende Maßnahme und wir den Anforderungen an einen nachhaltigen und zukunftssicheren Ausbau nicht gerecht.

Bürokratischer Aufwand behindert Projekte

Die Stellung eines Förderantrags bei der Durchführung eines Breitbandprojekts ist aufwendig und überfordert oft die Verwaltungen, die bis dahin in der Regel keine Zuständigkeit für Breitbandinfrastrukturen haben und daher auch kein Personal. So werden oft zusätzlich externe Berater benötigt. (Deren Kosten können teilweise auch wieder über einen Förderantrag finanziell erstattet werden.)

Bei den EU-Förderprogrammen wird zunächst eine Befragung von Haushalten und Unternehmen gefordert, um den Bedarf an schnelleren Internet-Zugängen zu bestätigen. Grundsätzlich ist unstrittig, dass öffentliche Mittel nur bei tatsächlichem Bedarf eingesetzt werden. Gerade im Breitbandbereich kann der Bedarf aber verlässlich aus der bestehenden Versorgungslage hochgerechnet werden, gegebenenfalls verfeinert mit Angaben zur jeweiligen Bevölkerungs- oder Betriebsstruktur.

Im Durchschnitt nutzen über 75 % der Bevölkerung in Deutschland das Internet, 58 % der Anschlüsse verfügen über einen Breitbandanschluss mit mehr als 2 MBit/s, geschätzte 20 % (in entsprechend gut versorgten Gebieten) mit mindestens 25 MBit/s. Es müssten schon ganz besondere Bedingungen gegeben sein, damit die (repräsentativen) Werte für eine einzelne Kommune erheblich von den Durchschnitten abweichen.

Selbst breit angelegte Befragungsaktionen, die mit guter Kommunikation vorbereitet und unterstützt werden, erreichen aber nur sehr selten repräsentative Werte, sodass die Ergebnisse kaum als Grundlage eines Geschäftsplans geeignet sind. Da die Antworten in den Fragebögen teilweise anonym und auf jeden Fall unverbindlich sind, ist der Wert der Befragungsergebnisse an sich schon mehr als fraglich. Gleichzeitig erfordert eine flächendeckende Befragung zusätzlichen finanziellen und personellen Aufwand; sie weckt außerdem Erwartungen bei den Befragten, die nicht in jedem Fall zeitnah befriedigt werden können.

Die Unterlagen für einen Förderantrag sind insgesamt recht umfangreich und umfassen nicht selten mehrere Aktenordner. Ausmaß und Komplexität führen vielfach zu Nachfragen und eventuell Nacharbeiten, die weiteren Zusatzaufwand erzeugen. Die gründliche Prüfung durch den Fördergeber hat für die Kommunen immerhin den positiven Effekt, dass Verstöße gegen das Beihilfe- oder Vergaberecht mit größerer Sicherheit im Vorfeld erkannt werden, sodass man spätere negative Auswirkungen oder gar eine Rückabwicklung weitgehend vermeiden kann.

Zwickmühle: Förderbescheid und Bindefristen

Neben dem Aufwand der Durchführung von Förderprojekten bleiben für die Kommunen das Risiko im Fall einer Bewilligung; es ist zwar vergleichsweise gering, aber die Unsicherheit, wann ein Förderbescheid ergeht und wann ein Ausbau abgeschlossen werden kann, ist durchaus real: Eine Reihe von Vorhaben, die bereits im Sommer 2013 abgeschlossen wurden, wartet Mitte 2014 aufgrund fehlender Budgets bei den Fördergebern noch auf den Förderbescheid.

Nun sind aber die Bindefristen der Angebote in der Regel nicht länger als sechs Monate. Daher sind in solchen Fällen Verlängerungen mit dem anbietenden Netzbetreiber auszuhandeln; er kann sie gewähren – oder eben nicht. Falls die Bindefristen nicht umstandslos verlängert werden und eine Neukalkulation zu höheren Deckungslücken führt, muss in vielen Fällen das Auswahlverfahren erneut durchgeführt werden.

Es kann in einem so langen Zeitraum in den ausgeschriebenen Gebieten auch Teilausbauten von Netzbetreibern geben, was ebenfalls eine erneute Durchführung des Auswahlverfahrens erforderlich macht.

Ausbau mit Fördermitteln verhindert Vectoring

Da Vectoring bislang (und mit Recht) nicht zuwendungsfähig ist, weil ein offener Netzzugang (Open Access) hier nur bedingt gegeben ist, dürfen mit Fördermitteln ausgebaute Gebiete während der siebenjährigen Bindefrist nicht von VDSL auf Vectoring aufgerüstet werden. Ob der Netzbetreiber den verbleibenden, nicht mit Fördermitteln ausgebauten Teil eines Anschlussbereichs dann hochrüstet und ob dieser dann überhaupt aufgerüstet werden kann, ist noch offen. Die Erfahrungen aus ersten Vorhaben sprechen eher dafür, dass die betroffenen Anschlussgebiete bis zum Ablauf der Zweckmittelbindung warten müssen.

So könnte es sein, dass mit Fördermitteln ausgebaute Gebiete während der Zweckmittelbindefrist von sieben oder 14 Jahren zunächst vom technischen Fortschritt abgehängt werden. So gesehen bremsen bewilligte Fördermittel die nachhaltige Weiterentwicklung bereits ausgebauter Gebiete und die Verbesserung von Nachbargebieten im gleichen Vorwahlbereich. Volkswirtschaftlich kann dies nicht sinnvoll sein, rechtlich ist es aber eine Konsequenz der Fördermittellogik.

Förderung der Grundversorgung einstellen!

Im Hinblick auf den erreichten Stand des Breitbandausbaus bleiben Mitte 2014 nur kleinere Siedlungen und Ortsteile sowie Einzelgehöfte unterversorgt, mit Bandbreiten von weniger als 2 MBit/s . Vermutlich liegt die Rate der unterversorgten Anschlüsse aktuell im Bereich von 2 bis 5 %. Diese unterversorgten Gebiete können mit den herkömmlichen Methoden oft nur zu unangemessen hohen Kosten einen besseren Zugang erhalten. Selbst die Möglichkeiten alternativer Technologien sollten in diesen Gebieten inzwischen überprüft worden sein.

Da beim Vectoring-Ausbau nicht die Wirtschaftlichkeit einzelner Kabelverzweiger zugrunde gelegt wird, sondern eines kompletten Anschlussbereichs, können solche Gebiete unter Umständen vom Vectoring-Ausbau profitieren; Eigeninitiative der Kommune kann sich hier lohnen. Da der Vectoring-Ausbau aber nicht zuwendungsfähig ist, berührt selbst eine solche Möglichkeit zur Verbesserung der Versorgung die Frage nach Förderprogrammen in keiner Weise. Kommen weder ein Vectoring-Ausbau noch ein Ausbau unter Nutzung alternativer Technologien in Betracht, verbleibt die fast überall in Deutschland verfügbare Breitbandversorgung via Satellit mit meist bis zu 20 MBit/s (ohne Kanalbündelung), sodass sich die Frage stellt, ob eine Förderung zur Sicherstellung der Grundversorgung überhaupt noch sinnvoll ist. Vernünftig betrachtet muss man sagen: Diese Art der Förderung sollte eingestellt werden.

Fazit: Alternativen für den nachhaltigen Fördermitteleinsatz

Anstatt einzelne Netzbetreiber mit verlorenen Zuschüssen zur Deckung einer Wirtschaftlichkeitslücke zu unterstützen, sollte eine öffentliche Förderung auf Nachhaltigkeit beim Infrastrukturausbau zielen. Eine wesentliche Voraussetzung hierfür ist die langfristige Verankerung der Zuständigkeit für Breitbandinfrastrukturen bei Kreis- und Kommunalverwaltungen. Die Zuständigkeit im Sinne der Daseinsvorsorge erfordert die Einrichtung von Breitbandbeauftragten zur dauerhaften Koordination und Steuerung der regionalen Ausbauaktivitäten. Dabei muss nicht in jeder Kommune ein Breitbandbeauftragter eingesetzt werden; interkommunale oder kreisweite Lösungen sind ebenfalls geeignet. Die Einrichtung von Personalstellen für die Breitbandkoordination wirft zwar zusätzliche Personalkosten auf, doch könnte eine anteilige und zeitlich befristete Kompensation mithilfe von Fördermitteln den Kommunen die Umsetzung erleichtern.

Langfristige Zukunftssicherheit bei weiter stark steigenden Datenvolumina schaffen letztlich nur Glasfaseranschlussnetze. Aufgrund der hohen Investitionskosten empfiehlt es sich, die Verlegung zugleich mit anderen Tiefbaumaßnahmen anzusetzen. Die Nutzung solcher Synergien führt allerdings dazu, dass sich die Ausbauprojekte über lange Zeiträume hinziehen. Regionale Infrastrukturbetreiber wie z.B. Stadtwerke könnten aber den Aufbau neuer Anschlussnetze in Ergänzung ihrer Kernaufgaben übernehmen und dabei die gewohnt langen Amortisationszeiten für Versorgungsleitungen auch für Breitbandanschlussnetze nutzen. Die rechtlichen Grundlagen für den Aufbau von Glasfaseranschlussnetzen in „grauen“ oder „schwarzen“ NGA-Flecken (mehr als 30 MBit/s im Downstream und mindestens zwei Anbietern mit eigener Infrastruktur) durch kommunale Institutionen müssen allerdings erst noch geschaffen werden, da weder die angepasste Bundesrahmenregelung Leerrohre] noch die im Notifizierungsprozess befindliche NGA-Rahmenregelung diese Möglichkeit vorsehen.

Eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass Synergien mit anderen Tiefbaumaßnahmen greifen können, ist die Erstellung eines detaillierten Netzplans mit Trassenverläufen, Standorten für Glasfaserknoten, Schächten, Muffen und Anbindung an ein Backbone-Netz voraus (Masterplan). Anhand des Plans kann der Breitbandbeauftragte oder der Infrastrukturbetreiber entscheiden, ob und wie sich eine konkrete Tiefbaumaßnahme zur Netzerweiterung nutzen lässt und welche Leerrohrsysteme (z.B. Microducts) eingesetzt werden. Da allerdings auch die Kosten für die Erstellung eines flächendeckenden Netzplans nicht unerheblich sind, können diese für Kreise und Kommunen eine Hemmschwelle darstellen. Auch hier könnte eine anteilige Kostenübernahme im Rahmen eines Förderprogramms die Barrieren senken. In diesem Fall sollte aber vor Bewilligung von Fördermitteln ein schlüssiges Geschäftsmodell vorliegen und ein Betreiber der passiven Anschlussinfrastruktur identifiziert worden sein.

Sofern bereits ein privatwirtschaftlich aufgestellter Infrastrukturbetreiber tätig geworden ist oder für die Übernahme der Aufgabe gewonnen wurde, kann er auch die Erstellung eines Netzplans übernehmen. Um den Einsatz öffentlicher (Förder-)Mittel niedrig zu halten, kann vor Beauftragung einer Netzplanung nach einem privatwirtschaftlichen Infrastrukturbetreiber gesucht werden. Unter Umständen kann der Betrieb eines Glasfaseranschlussnetzes in einer Region mit Auflagen langfristig in Form einer Konzession ausgeschrieben und vergeben werden, sodass Unternehmen einen Anreiz und Planungssicherheit bekommen.

Die Einsetzung von Breitbandbeauftragten und die Erstellung von Netzplänen gehören eng zusammen und können im Verbund für die betreffende Region nachhaltige Zukunftssicherheit auf einer finanzierbaren Basis ermöglichen.

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