Gastbeitrag: NGA-Rahmenregelung

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Mindestens 50 MBit/s bis zum Jahr 2020

Von Dr. rer. nat. Jürgen Kaack, STZ-Consulting Group

© Maimento – fotolia.com

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In den letzten Jahren wurden viele Anstrengungen unternommen, um unterversorgte Breitbandgebiete, sogenannte „weiße Flecken“, zu beseitigen. Trotz aller Bemühungen verbleiben 2014 aber noch ca. 5 % aller Anschlüsse, die sich selbst unter Inanspruchnahme von Fördermitteln kaum ausbauen lassen. Und auch oberhalb der Unterversorgungsgrenze von 2 MBit/s bleibt Ausbaubedarf – trotz Vectoring. Für künftige Breitbandvorhaben wird anstelle der bisherigen Bundesrahmenregelung Leerrohre eine neue „Rahmenregelung der Bundesregierung zur Unterstützung des Aufbaus einer flächendeckenden Next Generation Access (NGA)-Breitbandversorgung“ gelten, die voraussichtlich bis Mitte 2014 EU-notifiziert wird.

Tatsächlich bleibt der Breitbandausbau aktuell, auch wenn sich die Situation mit dem verstärkten Einsatz von Vectoring zunächst einmal verbessern wird, da statt der Wirtschaftlichkeit pro Kabelverzweiger die Wirtschaftlichkeit pro Anschlussbereich als Entscheidungsgrundlage dient. So können auch eigentlich unwirtschaftliche Kabelverzweiger in der Peripherie mit überbaut werden. STZ-Consulting hat in den letzten Jahren Projekte für den Breitbandausbau in mehreren Dutzend Fällen für unterversorgte Wohn- und Gewerbegebiete durchgeführt, die in der Regel zu deutlich höheren Geschwindigkeiten in den Ausbaugebieten geführt haben als die EU-weit festgelegte Unterversorgungsgrenze von 2 MBit/s.

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Die STZ-Consulting Group ist eine Unternehmens­beratung, die Unternehmen und Kommunen bei der Bewältigung von Veränderungs­prozessen unterstützt, von der Entwicklung trag­fähiger Konzepte bis zur Um­setzung. Die Partner der STZ-Consulting Group haben lang­jährige Erfah­rungen aus eigener operativer Führungs­tätigkeit in Unter­nehmen, aus der Gründung und dem Aufbau von Unter­nehmen sowie in der Beratung. Ein Branchen­schwerpunkt liegt in der Tele­kommunikation.

Dr. Jürgen Kaack – STZ-Consulting Group, Kolibristr. 37, 50374 Erftstadt, Tel. 02235-988776, info@stz-consulting.de, www.stz-consulting.de.

Glasfaser ist nur eine Frage der Zeit

Mit Vectoring werden über die Kupferdoppelader zum Hausanschluss bis zu 100 MBit/s bereitgestellt werden, über die Koaxialkabel können die Kabelnetzbetreiber schon heute 150 MBit/s realisieren. Trotzdem ist absehbar, dass beide Technologien nur Brückentechnologien auf dem Weg zu Glasfaseranschlussnetzen darstellen. Dabei ist die maximale Downstream-Geschwindigkeit weniger entscheidend als das Übertragungsvolumen. Zudem spielen die Leitungsdämpfung und die Energieeffizienz im Netz eine Rolle. Ein durchgängiges Glasfasernetz bietet nicht nur eine nahezu unbegrenzte Kapazität und ermöglicht Geschwindigkeiten im Gigabit-Bereich, sondern kommt auch mit einer geringen Leitungsdämpfung aus und kann zwischen Glasfaser-PoP (Point of Presence) und Hausanschluss in der Regel auf aktive Netzkomponenten verzichten.

Wann ein Übergang von den bislang kupferbasierten Anschlussnetzen auf durchgängige Glasfaserstrecken für FttB- oder FttH-Netze (Fiber to the Building bzw. Fiber to the Home) erfolgen wird, kann derzeit nur vermutet werden. Realistisch ist aber eine Zeitdauer von zehn bis 15 Jahren. Dann werden auch weitere Updates bei der Übertragungstechnik über Kupferleitungen nicht mehr helfen.

Schon heute zeigt sich bei VDSL-Lösungen, dass eine Erhöhung der Geschwindigkeit mit einer höheren Dämpfung verbunden ist und somit mit einer abnehmenden Reichweite. Ursache ist die mit höherer Bandbreite und damit höherer Übertragungsfrequenz zunehmende Undurchlässigkeit des Mediums Kupfer. Mit Vectoring werden voraussichtlich nur Anschlüsse im Umfeld von 600 m um den Verteilerschrank die volle Leistung erhalten; für den ländlichen Raum bleibt somit die Steigerung der Geschwindigkeit über längere Anschlussstrecken begrenzt.

Ein Zeitrahmen von bis zu 15 Jahren eröffnet Chancen für den Aufbau der erforderlichen Infrastruktur. Von den großen Netzbetreibern mit Bestandsnetzen ist ein Ausbau von Glasfaseranschlussnetzen nicht zu erwarten, da der mögliche Mehrumsatz die Investitionen kaum decken kann. Zudem ist die Errichtung eines neuen Anschlussnetzes bei Investitionskosten im Bereich von 1500 bis über 3500 Euro je Anschluss mit Amortisationszeiten von über zehn Jahren verbunden. Insbesondere für börsennotierte Unternehmen ist ein solcher Zeitraum nur schwer gegenüber den Analysten und Aktionären zu vertreten.

Thema: Breitbandausbau
Dr. Jürgen Kaack hat eine Reihe gelungener Projekte als Berater begleitet. Etliche aus der Region Nordrhein-Westfalen stellt er als Best-Practice-Beispiele vor: Arnsberg, Ennepetal, Erftstadt, Erkelenz und Wegberg sowie die Lage im gesamten Kreis Heinsberg, ferner Geilenkirchen, Haltern am See, Kaarst, Nettetal und Rheurdt. Außerdem berichtet er von der T-City Friedrichshafen, skizziert das Vorgehen beim Aufbau von Glasfasernetzen, erläutert die möglichen Geschäftsmodelle im kommunalen Breitbandausbau sowie die Optionen der NGA-Rahmenregelung und setzt auseinander, wo Vectoring seine Haken hat. Nicht zuletzt skizziert er die Prinzipien einer Breitbandstrategie NRW und macht handfeste Vorschläge für eine umfassende Breitbandstrategie.

Open Access trennt Netz und Dienste

Der flächendeckende Glasfaserausbau wird daher erstmals im Telekommunikationsmarkt arbeitsteilig erfolgen, mit Infrastrukturbetreibern, die sich auf passive Infrastrukturen mit oder ohne Beleuchtung der Fasern beschränken, und Betreibern aktiver Netze, die ihre Dienste über angemietete Netze an den Kunden vermarkten. Mit einer durch Wirtschaftlichkeitsüberlegungen bedingten Auftrennung der Wertschöpfungskette wird einer der Konstruktionsfehler der Poststrukturreform II beseitigt und das Netz von den Diensten getrennt.

Der Betrieb passiver Anschlussnetze entspricht im Geschäftsmodell der Entwicklung von Gewerbeimmobilien oder dem Betrieb von Versorgungsnetzen für Strom, Gas oder Wasser. Entsprechend kommt Stadtwerken und Versorgungsbetrieben hier eine wichtige Rolle zu. Aber auch andere Arten von privatwirtschaftlichen Betreibern und Kreise oder Kommunen sind passende Kandidaten. Den Betrieb der aktiven Netzkomponenten können entweder technische Dienstleister erbringen oder die etablierten Netzbetreiber, die auch Dienste und Kundenmanagement übernehmen können.

Die Aufteilung von passiven Netzen und aktiven Komponenten einschließlich der Dienste ermöglicht einen offenen Zugang (Open Access) zur passiven Infrastruktur für unterschiedliche Dienstebetreiber im Wettbewerb. Somit kommen auch Dienstebetreiber zum Zug, die über kein eigenes Zugangsnetz verfügen. Gleichzeitig wird eine wichtige Voraussetzung für die Betätigung von Kreisen und Kommunen beim Aufbau von Breitbandinfrastrukturen erfüllt.

Langfristige Planung ermöglicht Synergien

Kommunen und kommunale Institutionen (z.B. Stadtwerke) können bei einer langfristigen Planung Synergien mit anderen Tiefbaumaßnahmen nutzen, die die Investitionskosten auf bis zu 15 % der Vollkosten bei gesonderter Betrachtung senken können. Diese Kostenvorteile sind allerdings nur möglich, wenn in der Kommune eine übergeordnete Planung und eine langjährige Koordination mit allen Baulastträgern durch einen Breitbandkoordinator erfolgen.

Statistisch gesehen wird jede Straße alle zehn Jahre einmal aufgebrochen. Sobald größere zusammenhängende Gebiete ausgebaut sind, können diese interessierten Netzbetreibern im Rahmen eines transparenten Auswahlverfahrens angeboten werden. Im Idealfall stehen die zukunftssicheren Anschlussnetze fertig zur Verfügung, wenn die derzeitigen Infrastrukturen ihre Kapazitätsgrenzen erreichen. Leerrohre und Glasfaserleitungen haben Lebensdauern von über 50 Jahren, sodass eine ausreichende Nutzungszeit gegeben ist.

Auch bei einer Verlegung unter Nutzung von Synergien sollten Amortisationszeiten von zehn Jahren nach Vermietung an einen Netzbetreiber angesetzt werden. Sollte sich die Notwendigkeit ergeben, Glasfaserleitungen auszutauschen, bedeutet dies bei den gängigen Leerrohrsystemen keinen größeren Aufwand.

Der Aufbau eines Glasfaseranschlussnetzes in einer Region erfordert eine sorgfältige Planung und ein stimmiges Konzept, das aufgrund der unterschiedlichen Voraussetzungen individuell ausgestaltet und optimiert werden muss. STZ-Consulting hat in den letzten Jahren gemeinsam mit Kreisen und Kommunen entsprechende Konzepte entwickelt.

Überbrückungslösungen aktiv suchen

Wenn sich eine Kommune zum Aufbau eines Glasfaseranschlussnetzes im Beilauf zu anderen Tiefbaumaßnahmen entschließt, ist für die Zeit des in der Regel gut zehnjährigen Aufbaus eine auskömmliche Brückentechnologie erforderlich. Die Vectoring-Technologie ist hierfür eine geeignete Lösung. Zwar hat die Deutsche Telekom angekündigt, in den nächsten vier Jahren große Teile Deutschlands mit Vectoring auszubauen, damit die alten, für die reine Telefonie (POTS) benötigten analogen Netze abgeschaltet werden können. Aber welche Anschlussbereiche ausgebaut werden, entscheidet sich erst ein Jahr vor der Umsetzung, sodass nicht sicher ist, welche Anschlussbereiche erst später oder vielleicht gar nicht ausgebaut werden. Zudem können sich auch bei der Deutschen Telekom Strategien ändern, wie sich schon bei den FttB-Ausbauplänen gezeigt hat.

Wie auch bei der Sicherstellung der Grundversorgung sollten Kommunen selber aktiv werden, um eine gute Brückenlösung zu schaffen. Hierfür sind Informationen zur Versorgungssituation und zu den vorhandenen Infrastrukturen zu beschaffen und aufzubereiten. Nach Gesprächen mit Netzbetreibern ist gegebenenfalls eine Bedarfsbündelung zu leisten, damit ein Ausbau für einen Netzbetreiber wirtschaftlich wird. Über eine Markterkundung und ein Auswahlverfahren können dann konkrete und verbindliche Angebote eingeholt werden.

NGA-Rahmenregelung als rechtliche Grundlage

Bislang gab es für den Ausbau von Gebieten, die bereits mehrheitlich mit mehr als der Grundversorgung von 2 MBit/s versorgt sind, für Kreise und Kommunen keine rechtliche Grundlage neben der Bundesrahmenregelung Leerrohre, die allerdings am 27. Januar 2014 auslief.

Allerdings setzte die Bundesrahmenregelung Leerrohre voraus, dass Kommunen Leerrohre verlegen und betreiben. Dabei gibt es Kommunen, die hierfür eine neue Institution schaffen müssten, weil bislang keine eigene Infrastruktur betrieben wird. Selbst für Stadtwerke war die Bundesrahmenregelung nicht in jedem Fall optimal geeignet. Die Vermietung der Leerrohre in wirtschaftlich wenig attraktiven Gegenden bieten Betreiber oft nur ohne Mietzahlung an, da der Betrieb andernfalls unwirtschaftlich bleibt. Eine mietfreie Nutzung widerspricht allerdings der Gewinnerzielungsabsicht von Stadtwerken.

Auf keinen Fall durften bisher Kommunen in Regionen mit durchschnittlich mehr als 2 MBit/s eine Deckungslücke an einen Netzbetreiber gewähren. Die in der Notifizierung befindliche NGA-Rahmenregelung (Next Generation Access Network) wird hier erhebliche Verbesserungen bringen. Neben der Verlegung und Vermietung der Infrastruktur kommt auch ein Ausbau gegen Gewährung einer Deckungslücke in Betracht. In den Fällen, in denen selbst bei einem Mietzins von null Euro keine Wirtschaftlichkeit erreicht wird, ist zukünftig auch die Gewährung einer Deckungslücke rechtlich zulässig.

Im Verfahren entfällt auch die Bedarfserhebung bei Haushalten und Betrieben, die zwar nur in Ausnahmefällen aussagekräftig oder repräsentativ sind, aber bislang sowohl bei Projekten zur Grundversorgung als auch bei Maßnahmen nach der Bundesrahmenregelung Leerrohre erforderlich war. Die NGA-Rahmenregelung sieht eine solche Bedarfserhebung nicht mehr vor. Für den Durchschnittsnutzer ist es so oder so sehr schwer, seinen zukünftigen Breitbandbedarf einzuschätzen, speziell wenn die aktuelle Zugangsgeschwindigkeit bereits deutlich über der Grundversorgung von 2 MBit/s liegt. Weiterhin sind – was durchaus sinnvoll ist – auch in der NGA-Rahmenregelung transparente Markterkundungs- und Auswahlverfahren vorgeschrieben.

Nach Umsetzung der Maßnahme sollen über 95 % der Anschlüsse mindestens 30 MBit/s erhalten und immerhin über 75 % mindestens 50 MBit/s. So kommt man den EU-Zielen der Breitbanddurchdringung mit schnellen Anschlüssen ein Stück näher, die 2020 für alle Haushalte in Europa die Verfügbarkeit mindestens 50 MBit/s anstreben.

Die Vectoring-Technologie ist derzeit noch nicht förderfähig und kann somit nicht durch Gewährung einer Deckungslücke unterstützt werden. Im Hinblick auf den kaum gegebenen offenen Netzzugang ist dies auch nachvollziehbar. Allenfalls über einen Bitstream-Access kann in einem Vectoring-Netz Dritten ein Zugang eröffnet werden.

Die Finanzierung bleibt schwierig

Sofern die vorliegende NGA-Rahmenregelung in Brüssel notifiziert wird, ist damit eine rechtliche Grundlage für NGA-Vorhaben geschaffen, die von Kreisen und Kommunen betrieben werden. Zur Finanzierung werden z.B. von der KfW, der Rentenbank oder Landesförderbanken wie der NRW.Bank spezielle Programme aufgelegt. Allerdings fehlt ein Förderprogramm zur finanziellen Unterstützung der Kommunen bei der Umsetzung. Einen NGA-Ausbau rein aus Haushaltsmitteln dürfte für die meisten Kreise und Kommunen praktisch kaum möglich sein. Auch Finanzierungsinstrumente wie Bürgerfonds sind wohl nur in Ausnahmefällen eine tragfähige Alternative.

Neben der offenen Finanzierungsfrage können für Kommunen ohne eigenen Breitbandbeauftragten die Anforderungen an das Monitoring nach Umsetzung der Maßnahme eine spezielle Herausforderung darstellen. Die NGA-Rahmenregelung bleibt vage, wer für die Aufbereitung und Weiterleitung der Daten zuständig ist. Bei der Umsetzung sind je nach Geschäftsmodell unterschiedliche Partner für die passive Infrastruktur, den Betrieb der aktiven Netzkomponenten und die Dienste beteiligt.

Zu melden für die Veröffentlichung im Infrastrukturatlas sind neben der genauen Lage der verlegten Infrastrukturen (Leerrohre, Verteilerkästen und Glasfasertrassen) auch die Höhe und Bedingungen der gewährten Beihilfe, der regionale Ausbaubereich, die eingesetzte Technologie, die Leistungsparameter und eine Beschreibung der Vorleistungsprodukte, die Höhe der Vorleistungskosten, das Datum der Inbetriebnahme, die Anzahl der Zugangsinteressenten und Diensteanbieter sowie die Zahl der anschließbaren Haushalte und der Nutzungsgrad.

Planung und Koordination gezielt fördern

In Anbetracht der Haushaltslage vieler Kommunen wäre die Bereitstellung von Fördermitteln für den nachhaltigen Ausbau von Glasfaseranschlussnetzen sinnvoll, um zu vermeiden, dass sich in zehn Jahren eine ähnliche Situation ergibt wie 2007 bei der Grundversorgung.

Dabei sind für diese Zielsetzung Förderprogramme zur Finanzierung der Deckungslücke eines Netzbetreibers weniger zielführend als eine anteilige und zeitlich befristete Förderung der Personalkosten für einen Breitbandbeauftragten in Kreisen und Kommunen. Bislang wird die Koordination der Breitbandaktivitäten in den meisten Kommunen entweder überhaupt nicht ständig wahrgenommen oder ist ein „Nebenjob“. Ein Breitbandbeauftragter kann die Aktivitäten dauerhaft steuern und die Beteiligten regelmäßig zusammenbringen. Gerade für den langfristigen Aufbau von Anschlussnetzen im Beilauf zu anderen Tiefbaumaßnahmen ist eine solche institutionalisierte Funktion erfolgsentscheidend.

Bereits bei den Förderprogrammen zur Herstellung der Grundversorgung waren Mittel für die Erbringung von Planungsarbeiten eingestellt; sie wurden genutzt, um externe Beratungsunternehmen zu beauftragen. Warum sollte dann nicht auch die Planungsarbeit innerhalb einer Kreis- oder Stadtverwaltung anteilig förderfähig sein?

Ebenso sinnvoll wäre die anteilige Förderung für die Erstellung einer Netzplanung (Masterplan), nach der das Glasfaseranschlussnetz Schritt für Schritt gemeinsam mit anderen Tiefbaumaßnahmen aufgebaut wird. Selbst für eine Mittelstadt bedeutet die erstmalige Erstellung eines Masterplans eine erhebliche finanzielle Belastung, zumal sie lange vor der späteren Nutzung der Infrastruktur erfolgen muss. Eine zumindest teilweise Förderung hätte auf jeden Fall eine nachhaltige Wirkung und könnte bei Kreisen und Kommunen die Investitionsbarriere für den Aufbau von Glasfaseranschlussnetzen erheblich senken.

Fazit: Handlungsoptionen für einen nachhaltigen Ausbau

Die Beschäftigung mit dem Internet-Infrastrukturausbau ist für Kreise und Kommunen mit der Sicherstellung der Grundversorgung nicht abgeschlossen. Erst mit einem flächendeckenden Glasfaseranschlussnetz ist der nachhaltige Netzaufbau abgeschlossen. Die wichtigsten Aspekte und Handlungsoptionen für Kreise und Kommunen im Hinblick auf den NGA-Ausbau sind:

  • die Analyse vorhandener Infrastrukturen und der konkreten Versorgungssituation;
  • die Entwicklung eines Geschäftsmodells mit Kooperationsansätzen und eines Konzepts zum Aufbau des Glasfaseranschlussnetzes;
  • eine Entscheidung über eine Betreiberinstitution für die entstehende passive Infrastruktur (z.B. Stadtwerk);
  • die Beauftragung einer Netzplanung (Masterplan) unter Nutzung von Synergien;
  • die Nutzung der NGA-Rahmenregelung (nach der Notifizierung durch die EU) zur Schaffung einer Brückenlösung in „weißen NGA-Flecken“ mit weniger als 30 MBit/s während des langfristigen Infrastrukturaufbaus, entweder durch Verlegung von Leerrohren mit oder ohne Deckungslücke oder nur unter Gewährung einer Deckungslücke mit den Verfahrensschritten
    • Markterkundung bei Netzbetreibern zur Abfrage vorhandener NGA-Ausbaupläne und
    • Durchführung eines transparenten Auswahlverfahrens.

Es bleibt zu hoffen, dass die Notifizierung der NGA-Rahmenregelung bis Mitte 2014 in Brüssel erfolgt und Kreisen sowie Kommunen eine rechtliche Grundlage für eigene Aktivitäten eröffnet. Ebenso wichtig ist die Bereitstellung von Fördermitteln, damit die Kommunen auch bei schlechter Haushaltslage Vorsorge für eine nachhaltige Infrastruktur treffen können. Vorteilhaft wäre dabei, die Förderung auf die anteilige Förderung von Personalkosten für kommunale Breitbandbeauftragte und die Erstellung von Netzplänen für Anschlussnetze zu fokussieren und Abstand zu nehmen von einer Förderung von Wirtschaftlichkeitslücken.

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