Erst das Geschäftsmodell, dann der Netzplan
Von Dr. rer. nat. Jürgen Kaack, STZ-Consulting Group
Eine typische Ausgangslage sieht in vielen Kommunen mittlerweile so aus: Die Stadt hat in Teilen eine für heutige Bedürfnisse ausreichende Breitbandversorgung mit bis zu 200 MBit/s. In der Kernstadt unterhält oft ein Kabelnetzbetreiber ein leistungsfähiges Koaxialnetz, andere Gebiete sind durch Eigenleistung der Netzbetreiber und auf Initiative der Kommune ausgebaut. Sonst aber fällt die Versorgung meist deutlich ab. Die Frage ist: Wie gehen Kreise, Städte und Gemeinden das Problem am besten an?
Glasfaserausbau auf eigene Initiative
Eines muss von Anfang an klar sein: Schwache Netzzugänge werden schwache Netzzugänge bleiben, auch wenn die Netzbetreiber derzeit in vielen Kommunen auf Vectoring-Technologie ausbauen. Damit werden große Gebiete eine NGA-Versorgung erhalten (schon heute könnten im Durchschnitt ca. 70 % der Haushalte NGA-Anschlüsse mit mindestens 50 MBit/s nutzen). Allerdings ist auch Vectoring „nur“ als Brückentechnologie zu sehen, da sie für den Teilnehmerzugang auf die alten Kupferdoppeladern der Telekom setzt. Aufgrund der Signaldämpfung in einem Kupferkabel, die mit der Frequenz und der Entfernung ansteigt, wird mit dieser Technologie die Bandbreite kaum über 150 MBit/s ausweitbar sein.
Mit dem Koaxialkabel der Kabel-TV-Netze und DOCSIS 3.0 ist zwar bereits heute eine Bandbreite von 200 MBit/s verfügbar (derzeit maximal 450 MBit/s). Aber auch diese Technologie stößt an ihre Grenzen; nicht zuletzt ermöglicht sie, genau wie Vectoring, nur in begrenztem Umfang offene Netzplattformen.
Mit Funktechnologien (UMTS, WLAN, WiMAX, LTE) wiederum werden in erster Linie mobile Anwendungen unterstützt. Nur in Ausnahmefällen kann man Funklösungen sinnvoll als Brückentechnologie auch für die stationäre Anbindung nutzen. Und: Jede dieser Anschlusstechnologien benötigt eine breitbandige Zuführung entweder über Glasfaserstrecken oder durch Richtfunk.
Nachhaltig ist nur ein Ausbau mit durchgehenden Glasfaserstrecken bis zum Hausanschluss (FttB und FttH). Eine flächendeckende Lösung durch die Netzbetreiber ist allerdings auch in zehn Jahren kaum zu erwarten. Dagegen sprechen die schlechtere Wirtschaftlichkeit in Gebieten mit niedrigerer Besiedelungsdichte und langen Anlaufstrecken sowie die kurzen Abschreibungsfristen von vier bis fünf Jahren. Somit wird der Ausbau von FttB-Netzen nur durch ein aktives Engagement der Kreise und Kommunen erfolgen können. Oft genug ist es so, dass – wie z.B. im Rhein-Erft-Kreis – eine kreisweite Infrastrukturaktivität nicht absehbar ist.
Dann muss die Stadt selbst die Initiative ergreifen.
Dr. Jürgen Kaack – STZ-Consulting Group, Kolibristr. 37, 50374 Erftstadt, Tel. 02235-988776, info@stz-consulting.de, www.stz-consulting.de.
Mögliche Geschäftsmodelle prüfen
Bis auf Einzelfälle gibt es im Backbone-Bereich (überregional, aber fallweise auch interkommunal) ausreichende Kapazitäten, die zu Marktpreisen angemietet werden können. Problematisch ist dagegen in vielen Fällen das intrakommunale Breitbandnetz.
Wo Kommunen ein eigenes FttB-Netz aufbauen – ob allein oder in Kooperation mit einem Netzbetreiber –, beschränkt sich die Rolle des kommunalen Partners in vielen Fällen auf den passiven Teil des Anschlussnetzes, sprich: auf die Verlegung von Lichtwellenleitern in Schutzrohren. Eine Beteiligung am Betrieb von aktiven Netzkomponenten kann fallweise sinnvoll sein, das Angebot und die Vermarktung von Diensten sind es dagegen in der Regel nicht. Der Aufbau eines Leerrohrnetzes bis zu den Hausanschlüssen kann außerdem nur dann kostengünstig erfolgen, wenn alle Synergien mit anderen Baumaßnahmen genutzt werden (Straßen- und Kanalsanierung, Arbeiten am Niederspannungsnetz etc.) und wenn die Aktivitäten über einen längeren Zeitraum geplant und koordiniert werden.
Für den Aufbau eines regionalen NGA-Netzes müssen Kreise und Kommunen ein tragfähiges Geschäftsmodell entwickeln. Die Amortisationsdauer sollte vergleichbar mit anderen Infrastrukturen im kommunalen Umfeld mit bis zu 20 Jahren angesetzt werden. Nachdem festgelegt ist, wer die passive Infrastruktur betreibt (in der Regel die Kommune oder eine kommunale Einrichtung), ist als „Masterplan“ parallel zur technischen Netzplanung ein detailliertes Geschäfts- und Partnerschaftsmodell auszugestalten. Dabei ist zu ermitteln und zu berücksichtigen, welche Interessen die Telekommunikationsunternehmen an der Nutzung des NGA-Zugangsnetzes haben.
In der Praxis kommen für den Breitbandausbau unter Beteiligung eines Kreises oder einer Kommune die folgenden Möglichkeiten in Betracht:
- Ausbau mit Zuwendungen (Deckungslücke)
- Ausbau unter Nutzung vorhandener Infrastrukturen
- Ausbau mit bürgerschaftlichem Engagement
- Ausbauoptionen mit Stadtwerken
- Motivation von Netzbetreibern zum Ausbau
- Kooperationen mit Infrastrukturbetreibern
- Gründung von Infrastrukturinstitutionen (alleine/als Public Private Partnership)
- Netzaufbau in Verbindung mit Sanierungsarbeiten im Versorgungsnetz
- Ausbau durch interkommunale Zweckverbände
Wenn Kreis oder Kommune nicht nur das passive Netz betreiben, sondern auch die aktive Übertragungstechnik besorgen und Dienste anbieten wollen, könnte es für den wirtschaftlichen Erfolg erforderlich sein, weitere Kommunen zur Teilnahme zu bewegen, um auf diese Weise eine kritische Masse an Kundenpotenzial zu erreichen.
Ziele festlegen und Optionen sichten
Zunächst sind im Hinblick auf die grundsätzliche Breite möglicher Geschäftsmodelle die Zielsetzungen und Prioritäten zu klären:
- Sicherstellen einer nachhaltigen Infrastruktur im Sinne der Daseinsvorsorge
- Absicherung von Standortvorteilen gegenüber Nachbarkommunen
- Eröffnung von Möglichkeiten zum Angebot eigener Dienste (verwaltungsnahe Dienste, Dienste der Versorger und Stadtwerke, Dienste gemeinnütziger Institutionen)
- Langfristige Erträge
Für die Umsetzung sind dann (ohne endgültige Festlegung) erste Ansätze zu prüfen:
- Abgleich von bestehender Versorgung und Bedarfsanalyse mit geplanten Sanierungsarbeiten als Grundlage für eine Priorisierung der Ausbaugebiete (Wohn- und Gewerbegebiete einschließlich Erweiterungs- und Neubaugebiete)
- Diskussion der verschiedenen Alternativen und Optionen eines tragfähigen Geschäftsmodells (Betrieb von Leerrohren, Dark-Fiber-Netzen oder einer Diensteplattform als digitaler Marktplatz etc.)
- Einschätzung potenzieller Risiken für die Amortisation eines Dark-Fiber Netzes, mit Identifikation der Risikofaktoren und deren Bewertung (zu den Risiken gehören z.B. technologische Entwicklungen, Marktveränderungen, eine anfangs schwache Nutzerakzeptanz, geringe Wechselbereitschaft, Preisverfall und Änderungen im Nutzungsverhalten, neue Wettbewerber oder regulatorische Änderungen)
- Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
Hierher gehört auch die Diskussion vorhandener Eigenressourcen der Stadt (Personal und Infrastrukturen), wobei auch Infrastrukturen und Kapazitäten zu berücksichtigen sind, die kommunale Institutionen einbringen können. Da in kaum einer Kommune bereits eigene Leerrohrinfrastrukturen vorhanden sind, ist normalerweise zu prüfen, ob die Stadt nicht Infrastrukturen anderer Betreiber nutzen kann. Bei einem Wertschöpfungsziel, das über die Motivation von Netzbetreibern hinausgeht, sind u.a. auch personelle Ressourcen aufzubauen.
Alternative Geschäftsmodelle evaluieren
Falls der Aufbau eines eigenen Glasfaseranschlussnetzes ein Ziel der Stadt ist, muss sie einen Betreiber für die passive Infrastruktur identifizieren. Sofern im Workshop zur Zielfestlegung noch keine Entscheidung über den Betreiber getroffen werden kann, sind weitere Zwischenschritte mit möglichen Betreibern erforderlich. Um langfristige Kontinuität zu sichern, wäre es von Vorteil, wenn hierfür eine Institution der Stadt gefunden wird. Weil Aufbau und Betrieb eines Glasfaseranschlussnetzes grundsätzlich dem Geschäft mit Versorgungsleitungen ähneln, insbesondere im Strombereich, ergeben sich dort am ehesten unmittelbare Synergien. Vor der eigentlichen Umsetzung von Netz- und Geschäftsplanung ist das Geschäftsmodell zu konkretisieren und es sind mögliche Kooperationspartner auszuwählen (in diesem Stadium aber noch ohne verbindliche Festlegung).
Für die Erstellung der Netzplanung sollten die Standorte für Glasfaserknoten und mögliche Übergabepunkte zu einem der nationalen Backbone-Betreiber bekannt sein. Außerdem sollte die Planung auf dem GIS-System erfolgen, dass der Infrastrukturbetreiber nutzt. Andernfalls kann die spätere Überleitung der Planungsergebnisse für die Feinplanung der Tiefbauarbeiten schwierig werden. Für die technische Planung und die Kostenkalkulation sollte auch schon zu einem frühen Zeitpunkt geklärt werden, ob alternative Verlegetechniken (Spül-/Bohrverfahren, Mini- und Microtrenching) mit einer niedrigen Verlegetiefe für die Stadt akzeptabel sind.
Kooperationsszenarien durchspielen
Schon zu einem frühen Zeitpunkt sollte die Kommune mit der Erarbeitung und Prüfung von möglichen Kooperationsmodellen entlang der Wertschöpfungskette beginnen. Hierzu führt man Sondierungsgespräche mit Netzbetreibern als möglichen Nutzern (Mietern) der NGA-Infrastruktur. Das Geschäftsmodell soll ein tragfähiges und zukunftssicheres Konzept für eigene Betreiberaktivitäten auf Basis der passiven Infrastruktur liefern. Eine Strategie zur Vermarktung an Endverbraucher kann dabei helfen, die Wirtschaftlichkeitsziele zu erreichen. Dabei ist zu entscheiden, ob die (kommunale) Infrastrukturbetreiberinstitution zusätzlich Dienste an Verbraucher selbst vermarktet und ob die Vermarktung unter der eigenen Marke im Wettbewerb zu anderen Vermarktern erfolgen soll (je nach ausgewähltem Kooperationspartner).
Nach ersten Gesprächen erfolgt eine erste Bewertung und Priorisierung der potenziell geeigneten Partner. Dabei kommen sowohl überregional tätige Unternehmen wie die Deutsche Telekom und Unitymedia in Betracht, als auch mittelständische Anbieter wie inexio, NetCologne, Versatel oder teliko. Hier gilt es abzuschätzen, welche Auswirkungen die Entscheidung jeweils auf das Geschäftsmodell hat und welche Vor- und Nachteile für die spätere Umsetzung daraus entstehen. Es kann sein, dass mit den Favoriten mehrere Gesprächsrunden in Form von Vor-Ort-Workshops erforderlich werden; sie dienen dazu, das Geschäftsmodell zu konkretisieren, die Übergabepunkte für die Bandbreitenzuführung festzulegen, die auszubauenden Trassen zu bestimmen, die bevorzugte Technik (Leerrohre, Fasertypen, Schächte, Muffen) und die Kosten-Risiko-Aufteilung bei der Leerrohrnutzung zu fixieren, außerdem dazu, die Zusammenarbeit organisatorisch auszugestalten. Mit der Bewertung der Ergebnisse und einer Empfehlung zum Vorgehen kann die weitere Umsetzung in enger Kooperation zwischen Infrastruktur- und Netzbetreiber erfolgen.
Technische Netzplanung durchrechnen
Vor der technischen Netzplanung oder Trassenplanung sollte der Infrastrukturbetreiber gefunden sein. Da sehr unterschiedliche GIS-Systeme im Einsatz sind und oft unterschiedliche Backbone-Netze anschließbar sind, ist ein Masterplan am besten, der auf die Belange und auf die technische Ausstattung des Infrastrukturbetreibers Rücksicht nimmt. So muss die Netzplanung vorhandene Anlagen des Infrastrukturbetreibers sowie Standorte für Glasfaserknoten berücksichtigen.
Eine Planung auf der Basis von durchgehenden Microduct-Röhrchen vom Glasfaserknoten bis zum Hausanschluss umfasst die Linienführung, Angaben zur Konfektionierung der Leerrohrbündel sowie die Standorte von Schächten und strategischen Muffen. Die Planung endet in der Straße an den Abzweigern zu den Hausanschlüssen. Die Anbindung an die Häuser wird in der Regel durch eine Schießtechnik erfolgen. Typischerweise geht der Masterplan noch nicht in die Detailtiefe für eine Tiefbauausschreibung, da diese Leistung oft der Infrastrukturbetreiber erbringen kann.
Neben der eigentlichen Netzplanung sollte das beauftragte Ingenieurbüro aufgrund der zu erarbeitenden Stücklisten indikative Preisangaben für die benötigten Infrastrukturkomponenten ermitteln (Leerrohre, Microducts, Muffen, Schächte, Installationsmaterial etc.); dies geschieht auf Basis der Angaben und Stücklisten aus der technischen Netzplanung. Hierher gehören auch Anfragen bei Tiefbau- und Rohrverlegungsunternehmen sowie bei Dienstleistern für die technische Feinplanung, die Projektkoordination sowie die Dokumentation und Abnahme auf der Basis der in der Netzplanung festgelegten Trassenverläufe und Verlegetechniken.
Einen ersten Geschäftsplan aufstellen
Die Aufstellung eines Business Cases sollte entweder durch den ausgewählten Infrastrukturbetreiber erfolgen, damit er seine eigenen Regeln berücksichtigen kann, oder in enger Kooperation mit diesem. Um die gesamte Wertschöpfungskette abzubilden, sollte auch der potenzielle Betreiber der aktiven Netzkomponenten und Dienste beteiligt werden. Gemeinsam mit den ausgewählten Netzbetreibern erfolgt dann eine erste Ermittlung von Preisansätzen für die Vermietung der passiven Anschlussnetze. Zu erwägen sind die folgenden Alternativen: gestaffelte Preise, Festpreise, umsatzabhängige Preise und Verprobung bei anderen Vorhaben; außerdem lassen sich die zu erwartenden Nutzungspreise auf der Basis der Workshops und ergänzender Recherchen abschätzen.
Im Ergebnis dieses Arbeitsschritts sollte als weitere Entscheidungsgrundlage eine Zusammenstellung der Kennzahlen vorliegen, mit denen eine wirtschaftliche Kalkulation für Aufbau und Betrieb einer passiven Infrastruktur möglich ist. Der Geschäftsplan kann mit dem Projektfortschritt weiter verfeinert und laufend fortgeschrieben werden.
Markterkundung und Auswahlverfahren
Kommunen und kommunale Unternehmen müssen die Vorgaben aus dem EU-Wettbewerbsrecht einhalten. Als EU-seitig notifiziertes Verfahren bietet sich ein Vorgehen nach der angepassten Bundesrahmenregelung Leerrohre an, nach einer Notifizierung wäre die NGA-Rahmenregelung zugrunde zu legen. Sofern die Kommune allerdings nach Ausgestaltung des Geschäftsmodells nur eine Minderheitsbeteilung am Infrastrukturbetreiber hält, entfallen die Beihilferegeln. Andernfalls sind – weil es sich dann um einen Eingriff in den Markt mit öffentlichen Mitteln handelt – die festgelegten Abläufe mit Markterkundung und Auswahlverfahren einzuhalten oder es ist im Rahmen eines Private-Investor-Tests nachzuweisen, dass sich der kommunale Betreiber als Investor genauso verhält wie ein privatwirtschaftlich agierender Anbieter.
Vor der Durchführung eines Auswahlverfahrens ist eine Bedarfsermittlung bei Haushalten und Betrieben vorzunehmen und ein Markterkundungsverfahren durchzuführen, das abfragt, ob ein Netzbetreiber Interesse hätte, innerhalb von 36 Monaten einen Ausbau auf mindestens 30 MBit/s vorzunehmen. Die Vergabe der Nutzungsrechte („Vermietung“) für das Anschlussnetz erfolgt in Form einer öffentlichen und transparenten Ausschreibung, um späteren Anfechtungen und Problemen mit dem Beihilferecht zu entgehen. Hierfür ist ein Ausschreibungstext zu erstellen und es sind Bewertungskriterien für die Auswahl aufzustellen. Nach dem Submissionstermin sind die eingehenden Angebote zu bewerten und es ist eine Empfehlung für die Vergabe zu erarbeiten.
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